政府投资项目实行代建制是指政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设。根据《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》（甬政办发〔2002〕128号）规定，凡建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上、建设单位不具备自行管理条件的项目，都应实行代建制。

一、实行政府投资项目代建制的优势

（一）代建制模式下，有助于提高工程项目建设专业化水平。建设项目特别是重大民生实事类项目，投资数额大、建设要求高、建设工期紧，以前，这些项目都是由使用单位自建，由于这些单位缺乏专业人才，基建班子都是临时搭建，不熟悉建设流程，超规模、超标准、超投资问题屡禁不止，甚至出现“豆腐渣”工程。此外，由于各类建设项目行政审批差别很大，需要报送的材料很多，流程复杂，如果没有专业人士去做，凭业主单位去操作，耗时耗力，延长工程建设周期、质量难以保证。实行代建制，不仅可以提高工程项目专业化水平，也能大大节省人力、物力，并提高工程建设效率、质量。

（二）代建制模式下，可以统一调配资源，能最大限度地节约财政资金。相对来说，各地公建中心内专业技术力量比较强，对工程的施工图进行审核时，能做到设计优化，达到结构设计合理、施工工艺便利的目标。对建筑装修材料的选用能以项目初步设计和概算为基础，严格把握用材标准、防止随意变更项目功能和规模，有效控制投资。同时，各工程之间可以统一调配资源，使项目管理效能更高，节省大量建设管理费用，节约财政资金。相对同类在建项目，代建制项目单方造价往往低于平均水平。

（三）互相监督制约，有效防范廉政风险。代建制模式下，建设单位和代建单位形成法律上的委托合同关系。如《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》（甬政办发〔2002〕128号）第十条第一款规定：“政府投资项目代建实行代建合同管理。代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同，明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务、奖惩办法等法律关系。采用全程管理形式的代建项目在签订代建委托合同时应列补充合同条款，明确补充合同签订原则规定，在初步设计批准后，就投资包干额等未尽事宜签订补充合同。”第十一条规定“代建项目的建设资金由建设单位负责管理，代建单位根据建设进度提出建设资金拨付意见，建设单位根据代建单位意见及时将款项支付给有关单位，未经代建单位同意，建设单位不得直接拨付建设资金，建设资金不得通过代建单位支付。”第十三条第一款第三项规定“建设单位参与项目设计、施工、监理招标，了解工程建设过程，监督工程建设，对工程质量安全负监督责任。”相对于以前的单位自建，代建制实际上又多了几道监督关口。在单位自建的情况下，业主单位既是使用方又是建设方，业主单位往往受自身利益驱动，明为公开招标，实为暗箱操作，为腐败行为滋生提供了条件。在代建制的模式下，代建单位承建的项目，从设计、监理、施工，到工程设备招标和主要建材的使用，一律按规定采用招投标方式，并请使用单位和纪检监察部门参与。使用单位监督代建单位，代建单位约束使用单位，另外还有监察部门对使用单位和建设单位实施监督。这种互相配合、互相监督的委托代建关系，能有效预防腐败的产生，确保建设工程质量。

二、代建制模式存在的不足之处

由于代建制运作时间不长，操作模式不一，实践中还存在一些不足之处：

（一）代建单位参与项目前期工作不够。项目前期工作是在项目立项后，未明确建设主体之前。业主单位编制项目预可、项目建议书及工程可行性研究报告，均没有代建单位的参加，只有在工程可行性研究报告批复后才明确工程建设管理由公建中心负责，公建中心再确定具体的代建单位，此时项目的投资、规模、功能已基本确定，但项目的立面外观方案、建设用材品质还未确定，由于工程项目建设时间紧，用材范围广、数量大，会造成建设工程设计方案和建筑用材品种数量局部变更，产生投资数额调整、施工期限不确定、项目品质不佳等毛病。

（二）项目前期专业化单位参与不够，项目品质有待提升。由于前期专业化单位参与研究不够，规划不够超前，有些适应经济和社会发展的新思路、新要求、好方案因为受原确定投资额的限制，不容易实施，造成建成后项目品质降低，精品工程减少。

（三）项目管理人员待遇较低，影响工作积极性。由于各地公建中心成立的时间不长，中心的工作人员大都为外聘人员，职务提升比较困难。同时在工资薪酬和专项奖励方面，由于中心是一级预算单位，经费在年初的预算中已经确定，对工作表现突出，加班加点或获得建筑工程优质称号的没有专项经费予以奖励，从薪酬待遇方面看，中心工作人员与行业内其它单位职工相比，收入水平差距明显，一定程度上影响了中心人员的工作积极性。

三、进一步完善公建项目代建制的建议

（一）提高公建中心代建单位参与前期工作力度。项目前期与后期建设是一个整体，项目建设的品质和后期施工碰到的问题大部分都是前期工作存在不足引起的。因此，公建中心在建设单位编制项目预可或项目建议书的时候就应参加项目的规模、功能、品质、投资等研究和决策，有关政府职能部门在对由公建中心建设管理的项目立项时，事先就应该征求中心的意见，并以公建中心为主开展工程可行性研究工作。同时，建议政府相关职能部门根据项目建设规划，提前开展近期建设项目的前期工作，建立项目储备库。

（二）提高超前规划意识。近年来，我市经济社会得到较快发展，旧的政府投资公建项目越来越不能适应当前各类社会活动的开展，建议市级各职能部门按照我市定位在现代化国际港口城市的标准，增强项目设计的前瞻性和科学性，高起点、高标准、高质量地完成项目建设的各阶段工作，建设高品质的政府工程。如在前期工作中有好的思路想法，要大胆创新、突破，超前规划设计。对有好思路、好创意的工程设计，该调整的就调整，该增加预算的就想办法增加预算，切不可搞形象工程、面子工程，导致工程项目建成了却发挥不了作用，成了摆设。

（三）建立人才激励机制。打造优秀的项目建设人才队伍是保证工程质量安全的关键。建议相关政府职能部门采取如下激励措施，调动公建中心工作人员的积极性：市政府对同类工种待遇规定应基本一致；根据项目的数量在建设单位管理费中列支一定额度的专项经费，用于对优秀项目管理人员的奖励；对取得各级建设行业主管部门奖项的工程项目，按不同等次予以奖励。达到在代建制模式下，把所有的政府投资项目做成民心工程、精品工程的目标。

（袁旭东，挂任重大项目审批代办经理人）